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quinta-feira, 21 de abril de 2011

O PROBLEMA DOS LIXÕES E A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL

INTRODUÇÃO

"Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), realizada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), no ano de 2000 - 64% dos municípios brasileiros depositam os resíduos sólidos, sem tratamento, em lixões a céu aberto. Através de dados processados pelo UNICEF, através da pesquisa realizada pelo Fórum Nacional Lixo e Cidadania (respostas enviadas a organização até 16 de Junho de 2000), ficou demonstrado que, no Brasil, 64% dos resíduos é depositado em lixões à céu aberto, e numa análise regional, as regiões norte e nordeste apresentam os piores percentuais, de 90% e 85%, respectivamente."1
(...)
A situação do tratamento dado aos resíduos sólidos poderia ser diferente se o cumprimento da legislação ambiental vigente fosse efetivo e fiscalizado pelos órgãos competentes e pela própria sociedade."2

LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

a) Constituição Federal

A Constituição Federal (CF) no art. 23 diz que:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;"
Em seu art. 24 informa que:
"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 
(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
(...)
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, (...)"
Por determinação constitucional:
"Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;"
Em seu Capítulo VI -  Do Meio Ambiente, no art. 225 assevera que:
"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados."
Veja que o Poder Público não é o dono do meio ambiente, mas sim um gestor, pois administra bens que não são de sua propriedade e, conseqüentemente, deve satisfações ao povo acerca de sua administração e utilização do bem constitucionalmente protegido.

b) Lei de Crimes Ambientais: Lei nº 9.605/98

Com a aprovação da Lei de Crimes Ambientais e sua sanção pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República, a sociedade brasileira, os órgãos ambientais e o Ministério Público passaram a contar com um instrumento que lhes garantirá agilidade e eficácia na punição aos infratores do meio ambiente.
A Lei, entretanto, não trata apenas de punições severas, ela incorporou métodos e possibilidades da não aplicação das penas, desde que o infrator recupere o dano, ou, de outra forma, pague sua dívida à sociedade.
Define a responsabilidade da pessoa jurídica - inclusive a responsabilidade penal - e permite a responsabilização também da pessoa física autora ou co-autora da infração.
A punição é extinta com apresentação de laudo que comprove a recuperação do dano ambiental.
A partir da constatação do dano ambiental, as penas alternativas ou a multa podem ser aplicadas imediatamente.
É possível substituir penas de prisão até 04 (quatro) anos por penas alternativas, como a prestação de serviços à comunidade. A grande maioria das penas previstas na lei tem limite máximo de 04 (quatro) anos.
No Capítulo Das Disposições Gerais encontra-se:
“Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.”
Em seu art. 23 colaciona e adapta as penas à realidade das pessoas jurídicas em geral.
O art. 54, o qual traz o seguinte, “in verbis”:
“Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora:
Pena: reclusão, de um ano a quatro anos, e multa.
§ 2º Se o crime:
(...)
V - ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos:
Pena: reclusão, de um a cinco anos.”

c) Lei N° 6938, de 31 de agosto de 1981 - Política Nacional de Meio Ambiente

Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;

GESTOR MUNICIPAL

     O administrador público é fundamental no atendimento do direito constitucional ao meio ambiente equilibrado, pois cabe a ele a criação de meios adequados de proteção e conservação e a fiscalização de atividades que possam vir a causar danos ao meio ambiente. No entanto, deparamo-nos com administrações municipais despreparadas e desinteressadas, que até mesmo consideram o “lixão” como uma forma barata de descarregar os dejetos do município, sem considerar a poluição do meio ambiente e os possíveis danos à saúde dos munícipes, visto que os lixões, além de poluidores, são grandes focos de doença, como a dengue, leptospirose, febre tifóide, diarréias, cólera e muitas outras.1

RESPONSABILIDADE PENAL DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO POR DANO AMBIENTAL

É possível a responsabilização penal das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados-membros, Municípios, Autarquias, Fundações) por danos ambientais causados aos diversos ecossistemas e ao ambiente em geral?”3

No início da modernidade, a função básica do Estado era de manter a segurança e a paz dentro de um grupo social determinado.
Já no século XX, além desta preocupação meramente protecionista, o Estado passa a ter um papel ativo na promoção de políticas públicas com notório cunho social, visando a assegurar saúde, educação, cultura, habitação, entre outros direitos aos seus cidadãos.
Atualmente, além de promotor social de políticas públicas para o bem-estar social, o Estado, em parceria com a sociedade, busca garantir direitos ao desenvolvimento sustentável, a um meio ambiente equilibrado e à qualidade de vida.
“A impressão inicial é de que os Estados apenas objetivam proporcionar o bem do povo, promovendo a harmonia e garantindo o interesse coletivo em todas as suas esferas, sendo incapazes de cometerem arbitrariedades principalmente diante de suas funções precípuas de guarda e desenvolvimento de todo o grupo social.
Tal visão de um Estado Parternalista é totalmente equivocada, o Estado comete também arbitrariedades, agredindo direitos individuais e coletivos que deveria a rigor proteger. Na esfera ambiental, é mesmo um dos seus maiores poluidores.
O Estado não poderia ser responsabilizado por nada em face de sua posição superior e por estar protegendo e garantindo os interesses de toda a coletividade.
Posteriormente, passou a ser possível a responsabilização do funcionário do Estado em solidariedade ao próprio ente estatal, mas só nos atos considerados de mera gestão.
Com o tempo, evoluiu-se para a teoria da culpa administrativa, devendo o cidadão, para responsabilizar o Estado, provar singelamente a culpa da Administração Pública no fato delituoso. Ou seja, o Estado só responderia por possíveis danos a particulares se tivesse agido com culpa.
Com o advento do Estado Social, surge a teoria do risco administrativo em que o Estado indenizará o cidadão independente de culpa, desde que reste demonstrado o nexo de causalidade entre o dano sofrido e a omissão/comissão do Estado, não se aferindo nesta teoria nenhuma questão relacionada à culpa, salvo quando da existência de culpa recíproca.3

Como se atesta nas leis referidas anteriormente, de acordo com o jurista Marcos André Couto Santos:
“a responsabilidade penal das pessoas jurídicas, no ordenamento jurídico brasileiro, não exclui a dos seus dirigentes que também responderão penalmente. Assim, tanto os dirigentes quanto à própria pessoa jurídica sofrerão as sanções penais pelas agressões por ventura cometidas contra o meio ambiente.”3 grifos nossos

O Estado, que supostamente deveria ser o maior ente garantidor do meio ambiente, muitas vezes é seu maior violador. Isso ocorre quando o Estado agride o meio ambiente comissiva ou omissivamente. Um exemplo é quando realiza uma obra pública sem tomar as cautelas com os impactos ambientais que ocorrerão; ao desenvolver políticas públicas que causam mais poluição; quando cria planos diretores esdrúxulos sem delimitar adequadamente o espaço humano.
A omissão estatal ocorre com a falta de fiscalização pelos órgãos ambientais, de investimento em educação ambiental, pela inexistência de um plano de exploração urbana e rural condizente com o respeito ao meio ambiente, devido à ausência de políticas que apoiem o desenvolvimento sustentável sem agressão ao meio ambiente e, principalmente, com a conivência do poder público em relação às empresas particulares e públicas poluidoras e detentoras do poder econômico. Todos estes fatores conduzem à agressão e à degradação do meio ambiente.
A solução para a poluição e a degradação do meio ambiente não se passa apenas pela conscientização do povo, mas sim pelo desenvolvimento de políticas públicas que busquem preservação e recuperação ambiental.
Para alguns juristas “o Estado deve responder pela inércia na prestação de serviços públicos que redundem em dano ambiental. Exemplo é o caso do Poder Público que se omite de proteger o meio ambiente quanto à instalação de rede de esgoto, sistemas de lixo e a manutenção da limpeza de afluentes, por exemplo.”3
Ainda, bem destaca Álvaro Luiz Valery Mirra as mais freqüentes omissões estatais que causam danos ambientais graves, quais sejam: "a) a poluição de rios e corpos d’água pelo lançamento de efluentes e esgotos urbanos e industriais sem o devido tratamento; b) a degradação de ecossistemas e áreas naturais de relevância ecológica; c) o depósito e a destinação final inadequados do lixo urbano; d) o abandono de bens integrantes do patrimônio cultural brasileiro." [22] Destaca por fim o autor que muitas vezes há também a fragilidade da atuação do Judiciário para coibir a inércia administrativa e a degradação ambiental, sob o argumento de evitar imiscuir-se na seara do Poder Executivo ferindo o princípio da separação dos poderes.
(...)
Por causar danos ambientais, é pacífico que as pessoas jurídicas de direito público devem responder civil e administrativamente diante da degradação perpetrada, já que estão a ferir um direito fundamental de 3º geração, qual seja: o direito que a coletividade tem de possuir e viver em um ambiente equilibrado, limpo e sadio, podendo cobrar, se for o caso, regressivamente dos seus servidores ou agentes políticos o ressarcimento pelo prejuízo ocasionado.3

A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL E A RESPONSABILIDADE PENAL DAS PESSOAS JURÍDICAS NOS CRIMES AMBIENTAIS

"(...) analisados todos os requisitos para responsabilizar-se penalmente as pessoas jurídicas, percebe-se que tais requisitos jamais podem fazer-se presentes nas pessoas jurídicas de direito público, em razão da natureza delas, voltada ao bem da sociedade. As pessoas jurídicas de direito público, portanto, são as únicas imunes à responsabilidade penal por crimes ambientais, pois, uma vez imposta uma sanção a elas, pelo próprio Estado, punir-se-á, de fato, a sociedade. No entanto, quando o desenvolvimento uma atividade de uma pessoa jurídica de direito público (puder) lesar o meio ambiente, haverá desvio de função do administrador (responsável), que responderá criminalmente enquanto o dano é reparado, pela pessoa jurídica de direito público, na esfera cível.
(...)
A intenção é de não deixar impune quem pratica conduta delituosa, pois a impunidade estimula a prática de crimes. Além de punir, é preciso a sanção recaia sobre quem efetivamente causa o dano. Assim, é interessante responsabilizar penalmente a pessoa jurídica, pois esta pode lesar o meio ambiente, não só de fato, mas, também juridicamente, já que foi considerada "poluidora", nos termos da Lei 6.938/81.4 

Inaplicabilidade da Responsabilidade Penal das pessoas jurídicas aos entes de direito público

“Pessoas jurídicas de direito público só perseguem fins inerentes ao interesse público e, quando isso não ocorre, o que se verifica é que somente o administrador, pessoa natural, pode ser criminalmente responsabilizado, uma vez que agiu desviando o poder que lhe foi atribuído.”4

ESTUDO DE CASO
Caso 1

Em 30/03/2011, a Juíza da Comarca de Tapes/RS, Andréia Pinto Goedert, sentenciou a Prefeitura de Tapes no processo de Ação Popular que tramita no Fórum da cidade desde maio de 2004 por crime ambiental e administrativo, visando fechar o Lixão das Camélias.
Tal ação foi proposta após ser descoberto um escândalo: o consumo de águas de cacimba, sem condições de salubridade, pelos moradores próximos na favela ao lado do lixão.
A situação perdurou por 28 anos em local que nunca deveria ter sido lixão. Tudo mudou com a denúncia de dois jovens ambientalistas “verdes” em 1996/1997.
Em 1995 evidenciou-se catadores de lixo que conviviam com porcos, urubus e insetos do lixão, de onde tiravam seu sustento.
Em janeiro de 1997 a FEPAM (Fundação Estadual de Proteção Ambiental/RS) esteve no local e autuou o Município.
Em 1998 a mídia da cidade (Jornal A Folha) fez novas denúncias. O Ministério Público (MP) trouxe a baila um Parecer Técnico da DISA que informava a gravidade da poluição.
Em 2000 veio um TAC (Termo de Ajuste de Conduta) do MP. O prefeito da época assinou e não cumpriu.
Em 2004, sofreram sanções dos órgãos ambientais e a Ação Popular.
Em 2010, manchetes em duas redes de Televisão do Estado fizeram a projeção estadual do problema.
Agora a Justiça sentenciou o fechamento do lixão e a recuperação da área degradada.

Caso 2

Em 2010, a Promotoria de Justiça do município de Vera/MT ofereceu denúncia por crime ambiental contra a Prefeitura. A iniciativa foi tomada após comprovação de que o lixo doméstico coletado no município continua sendo despejado em uma área localizada na zona urbana sem nenhum critério ou procedimento prévio. A ação é assinada pelo promotor Daniel Balan Zappia.
Em 2009 a Promotoria de Justiça encaminhou notificação à administração municipal recomendando a instalação de aterro sanitário. Na ocasião, a Prefeitura informou ao Ministério Público (MP) que cumpriria as determinações legais, tendo impetrado ação judicial para desapropriação da área.
De acordo com o promotor, vários incidentes processuais referentes à ação de desapropriação interposta pelo Município já foram registrados e a situação continua irregular. Ele denuncia que pessoas adentram o local sem qualquer impedimento da Prefeitura e que moradores próximos foram vítimas de doenças respiratórias e estão expostas à ação de parasitas e do mosquito vetor da dengue, além de outros riscos à saúde dos moradores.
O MP propõe a suspensão condicional do processo, pelo prazo de três anos, caso o município adote algumas medidas dentro dos prazos estabelecidos pela instituição, que são:
·        compactação e aterramento dos resíduos sólidos e líquidos;
·        instalação de cancelas em todas as entradas do referido local, com a contratação de uma guarita em suas imediações para impedir a entrada de pessoas;
·        realização de drenagem da água localizada no entorno da área, acompanhada da respectiva terraplanagem;
·        retirada das famílias que residem no local; e
·        instalação de aterro sanitário, com a realização prévia de processo de licenciamento ambiental. 

Referências:

Outras notícias relevantes

Autores pesquisados para este artigo:

Marcos André Couto Santos - procurador federal junto ao INSS em Recife (PE), mestre em Direito Público pela UFPE, professor universitário

Ana Cristina Monteiro – advogada em Porto Alegre/RS
SANSON, Ana Cristina Monteiro. A atuação do Ministério Público estadual e a responsabilidade penal das pessoas jurídicas nos crimes ambientais. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 642, 11 abr. 2005. Disponível em: . Acesso em: 21 abr. 2011.
SANTOS, Marcos André Couto. Responsabilidade penal das pessoas jurídicas de direito público por dano ambiental: uma análise crítica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 199, 21 jan. 2004. Disponível em: . Acesso em: 20 abr. 2011.

Legislação Consultada:
Constituição Federal de 1988
Lei de Crimes Ambientais: Lei nº 9.605/98
Lei N° 6938, de 31 de agosto de 1981 - Política Nacional de Meio Ambiente

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